社会转型与教育的重新定位|社会转型与教育的重新定位

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一、 问题的提出

　　在每一次大的社会变迁之时，教育似乎都曾面临过如何进行社会定位的问题。20年前，当中国结束十年动乱，走上改革开放之路的时候，在我国教育界曾经进行过一次关于教育定位的大规模讨论，即“教育本质问题”的讨论。今天，当我们的国家进入改革发展的新阶段的时候，教育的社会定位问题又摆在我们的面前。与80年代的那次教育定位讨论不同的是，当前的教育重新定位已经深刻地触及到了制度层面，因此可以说是一次伟大的制度创新。

　　进入90年代以来，中国的教育正在面对全新的情况，我国开始建构社会主义市场经济，社会结构开始发生深刻的变化。一个逐步发育成熟的市场体系对教育造成了极大的挑战。如何来描述和分析这样一种新情况，如何在新的社会结构中给教育做社会定位，我们似乎遇到了一种表达的困境。我们多年来已经习惯于把教育放在经济基础和上层建筑这样一个理论框架中来进行分析，时而把教育看成是上层建筑，时而又把它看成是经济基础。这种理论对于计划经济这样一个高度一元化的体制曾经有极强的解释力。但它的弱点也是不言而喻的，这就是不承认社会的不同利益群体及其不同的利益追求，或者抹煞不同的利益追求，或者用阶级斗争的观点加以解释。这样一种认识，使我们长期以来一直较多地从社会需要去考虑教育的需求问题而较少考虑不同利益群体对教育的不同需求，未能对教育做出正确的社会定位，影响了其自身应有功能的发挥。当前正在发展的市场经济正在促成利益追求各不相同的诸多利益群体。教育是一个利益冲突集中的领域，不同的人对教育有不同的利益追求，试图通过教育实现不同的目的。同时，它又是一个涉及社会公平的敏感领域，人们关注着教育的公平与效率问题，教育的公益性问题，关注着教育的普及化或大众化问题。可以这样说，不同利益之间的冲突和矛盾在教育领域中开始突显出来。这时，传统的理论显然已经失去了它昔日的理论解释力。为此，我认为必须根据市场经济所产生的社会结构演变，建立一种新的理论思路，来对市场经济条件下的教育重新进行社会定位。

　　市场经济的建立使传统的计划经济共同体发生改组，分化出市场领域、政治领域和介于这二者之间的一个社会领域，即第三部门。不同社会领域的产出是不同的，社会的调节和控制手段也是不同的。我对教育的基本定位是，教育属于第三部门，学校及其它教育机构是介于政府和企业之间的非营利性社会组织；教育产品是非垄断性的公共物品，可以通过政府和非营利性机构两种资源配置机制来向社会提供。为此，市场应当有限介入，政府应当保持它的调节功能。
 
　　二、私人物品和公共物品

　　一般认为，市场的一个基本功能是可以有效地为社会成员提供私人物品，在这里有必要区分一下私人物品和公共物品这两个概念。我们可以从物品的个人消费量与总消费量的关系来定义私人物品和公共物品，则所谓私人物品就是那些具备效用的可分性和消费的排他性的物品。效用的可分性是指私人物品的总量等于每个消费者所拥有或消费的该物品的总和。这意味着私人物品是能够在消费者之间分割的物品，即具有可分性。效用的可分性也被称为消费的竞争性。例如，商品就是一种典型的私人物品，假设社会生产的某一种商品都卖出去了，那么这种商品的总量一定等于每个消费者所购买的数量的总和，这就是这种商品的可分性。如果一个商品被你买走了，别人就不能再占有和享受这一商品了，而且假如这种商品全都卖光了，如果还有人想再买这种商品，那么就必须投入新的资源才能生产出来。这就是这种物品的竞争性。消费的排他性是指物品的所有者可以完全占有或独资享受该物品的效用，未经所有者的同意，其它人不能分享。例如，不经你的同意，别人不能分享属于你的物品，不能自作主张地支配这一私人物品，这就是这种物品的排他性。由于私人物品具有效用的可分性和消费的排他性，因此市场可以最有效地为社会成员提供私人物品。而那些承担私人物品的生产和分配功能的市场主体就构成了社会的经济领域。这些市场主体都以利润最大化为自己的活动目标，因而也就被称为营利性组织。正是由于经济领域中的活动主体能够有效地提供私人物品，才使它获得了存在和发展的权利。

　　与私人物品相对应，公共物品是不具有效用可分性和消费排他性的物品。对公共物品来说，其特点恰好与私人物品构成对照，即个人消费量等于所有集体消费量。这意味着任何个人消费这种物品都不会导致别人对该物品的消费的减少。只要这种物品存在，增加消费者所需付出的追加资源成本就为零，这就是公共物品的消费非竞争性。同时，个人消费量等于集体消费量也意味着公共物品在消费者之间无法分割，这就是公共物品的效用不可分性。公共物品的非排他性表现为它是一种人人可以不须付费就能消费的物品，而阻止它的消费，或是代价太高，或是根本不可能，因此这种物品具有消费的非排他性。公共物品的不可分性和非排他性使得这种物品不可能单纯由市场来提供，或者根本不可能由市场来提供。

　　三、教育的准公共物品性质

　　那么，教育是公共物品还是私人物品呢？

　　我认为，教育事业作为公益性事业，其目的不是为了谋求利益、获得利润，而是为了造福于他人、社会乃至全人类，是从文化、精神、体制、社会、环境诸方面开发人的潜能，为人类社会的生存和发展创造各种基本条件的事业。教育的这样一种特性使得它不可能通过纯市场的机制来有效地提供，而必须主要通过市场以外的资源配置机制。因此教育是非营利性事业，学校是非营利性组织，它所提供的产品或服务是一种典型的公共物品。这几乎是世界各国都普遍予以肯定的一个事实。

　　但是根据公共产物品与市场关系的不同，公共物品其实又可以分为不同的类别。例如从消费的角度，即按照物品的竞争性或可分性的程度，公共物品可以分为纯公共物品和准公共物品两类。美国学者布坎南认为，公共物品是一个外延广阔的范畴，不但可以包括萨缪尔森定义的纯公共物品，也可以包括公共性程度从0到100%的其它一些商品或服务。 如果一种公共物品的消费者群体，从部分成员一直扩大到全体社会成员的过程中，其边际成本始终为零，那么这种物品就是纯公共物品。国防、立法、基础科学研究等都属于典型的纯公共物品。如果一种公共物品的消费者群体扩大到一定数量时边际成本开始上升，而且继续扩大到某一数量时，其边际成本变得非常大甚至是无穷大，那么这种公共物品就是准公共物品。公路、公园、学校、图书馆、公共交通等都属于准公共物品。

　　如果按照供给者的数量来划分，公共物品还可以分为垄断性公共物品和非垄断性公共物品两类。垄断性公共物品是指那些只能由一个主体来提供，而不能有多个主体来提供的公共物品，如现代国家的立法、司法、国防、外交等都属于这类公共物品。而非垄断性物品就是那些可以有多个主体提供的公共物品，如教育、公共卫生、环境保护、消防等都属于典型的非垄断性公共物品。

　　市场不能有效提供或者根本不能提供的公共物品必须由市场以外的资源配置机制，即通过一种集体选择的机制来提供。在公共物品的供给过程中集体选择取代了私人之间的市场交易，而政府和非营利性组织就是组织集体选择的形式，它们的功能是为社会提供公共物品。集体选择之所以会成为提供公共物品的主要方式，是因为通过政府的强制性税收和社会向非营利性组织的自愿捐赠，可以有效地解决由公共物品的非排他性带来的无人付费消费的问题。同时，通过无偿或低价提供公共物品，政府和非营利性组织还可以解决由公共物品的非竞争性带来的社会公平等问题。我国学者康晓光认为，公共物品提供者的职能应作区分，政府的主要职能是提供垄断性公共物品； 而非营利性组织的主要职能是提供非垄断性公共物品。

　　不仅如此，由于教育的非垄断性质，这种公共物品实际上还可以进一步转化为私人物品或准私人物品，通过一种市场运作机制来向社会成员提供。这时营利性组织就会介入。这里牵涉到一个久远的传统观念，即教育是一种国家的权利和责任，国家根据社会发展的需要举办学校教育机构，发展教育事业。在这种情况下，对一个个体来说，受教育应当免费。如果教育收费了，似乎就会出现社会的不公正。由于这样一种观念，在我国，在计划体制下教育一直是由国家包下来的，也就是说由国家全额拨款，无偿提供。甚至在某些阶段连学生的生活费都由国家包下来。实际上，在市场经济国家，教育这种公共物品普遍是通过政府和社会力量共同来提供的，二者并无本质的不同。因为根据公共选择理论，在市场经济的条件下，税收就是政府提供的公共物品的影子价格，是纳税人为自己所消费的公共物品所支付的代价。因此，他把政府提供公共物品与个人和企业纳税之间的关系，看作类似于市场上的自愿交易关系。他认为个人和企业正是根据自己从公共物品中得到的利益来决定自己的纳税份额。这就是说，国家提供公共物品，实际上不过是另一种形式的等价交换而已。当教育这种公共物品转化为私人物品或准私人物品来向社会成员提供时，营利性组织就会介入。通过市场运作的规则，营利性组织实现了自己的私益，同时又满足了社会成员对教育的多元化需求，因而实现了公益，因此大多数国家对营利性组织举办的教育都采取了较宽容的政策。这就使得教育这种公共物品在一定的条件下经过转化，是可以进入市场，可以通过市场来运作的。

　　四、学校市场化运作的两种形式

　　我想对以下两种典型的学校市场化公益行为略作分析。

　　一种情况，我们可以把学校这种公共物品象征性地转化为一种通过向学校捐赠而获得的署名权，这种署名权可以像私人物品一样通过市场运作来购买。 署名权既是一种“荣誉”，给持有人带来满足感与成就感，又能产生一种广告效应，从而使买来的“荣誉”直接转化为经济利益。通过市场积累了财富，然后以财富去资助公益而博取名声，通过名声则可以更有效地在市场上积累财富。这就是所谓“花钱买名声”的“署名公益”现象。一般来说，署名效果的大小直接决定着“署名权”的价值，例如在小山村命名一所小学，其造成的名声远不如在大城市命名一所大学，因此后者的署名价格要远远高于前者。也就是说想署名于大学的捐赠者要比署名于乡村小学的捐出大得多。我们可以将此解释为建一所大学的成本本来就比建小学大得多，因此以上差异是公共产品生产成本的差异。然而，也有完全不同的情况：就是“署名权”的价值远远高于该公共物品的价值，高于生产该物品的投资成本。例如在繁华路口建一个公交车站，其投资其实很小，也许不及建一所小学，但其署名效果会比署名于一所小学大得多。在这种情况下，这一署名权的价格会远远高于该产品的生产成本。这时，作为公共管理部门就应当把实际价格与生产成本之差额用于补贴那些署名权价值不及生产成本的公益项目，例如偏僻乡村小学。在理论上，这样运作可以解决相当一部分公共物品的供给问题。

　　另一种情况是把教育这种公共物品实质性地转化成私人物品或准私人物品，使其可以通过市场来运作。这种情况在许多领域中是普遍存在的，例如高速公路设卡收费就是一种典型的公共物品的市场运作。这种公共物品向私人物品的转化，实际上可以通过两种途径来实现：一种是通过政府来实现，即由政府代表这种物品的所有人来向使用者收费；另一种是通过社会力量介入，由他们来经营公共物品，有偿使用，市场化管理。这些社会力量通过介入获得了某些好处，实现了他们的私益，另一方面也使社会的公共利益得到了实现。社会力量办学就是一种典型的公共物品市场化运作，一些人愿意出钱办学，另一些人愿意出钱上学，通过市场的运作方式，其结果是办学者获得了某些私益，上学者实现了上学的愿望，国家也得到了所需的人才，实现了社会的公益。

　　五、市场重新审视教育的性质

　　在社会转型的过程中，教育领域正逐步形成影响教育运行的三种力量，这就是学术力量、政治力量和市场力量，其中市场力量是一种新兴的，对教育构成巨大影响的力量。在这种情况下，如何处理教育与市场的关系就是当前教育改革发展面临的一个新课题。

　　1995年《教育法》规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他教育机构。”这一规定表明了教育与市场的基本关系。但是，在实践中，这样一个规定没有能够有效地调节政府对学校的制约关系，反而导致在贯彻中发生诸多认识上和适用上的混乱。实际上，通过市场对教育的有限介入来向社会提供公共产品，这是市场经济国家的普遍做法。但是在中国，教育能否介入市场，如何介入市场，政府在市场介入的情况下又如何发挥自己对学校的调节功能，问题的复杂性远不是上述简略的规定就能解决的。

　　传统的学校是一个封闭的，与市场无涉的领域。但是在当前的社会变迁中，由于市场的介入，在学校领域中开始分化出三种取向各不相同的力量：即学术力量、政治力量和市场力量，构成了三者之间较为复杂的相互关系。这就向人们提出了这样的问题：在建立和完善与市场经济相适应的教育体制的过程中，应如何规范和调节学校的行为？政府和市场在教育领域中构成了怎样的关系？应如何发挥各自的作用？

　　我认为，教育这种公共物品不可能完全转化为私有物品并单纯依赖市场来提供，因为单纯依赖市场提供不可能完全平衡供求关系，因此市场对教育的介入只能是有条件、有限制的，政府对学校的监控功能不应当因为市场的介入而有所削弱。事实上，在教育的发展过程中，市场和政府都会有“失灵”的情况，因此，二者不是互相排斥的关系，而是一种互相补充和交替发挥作用的关系。

　　那么，市场和政府在教育领域中应当构成一种什么样的相互关系呢？一般来说，在教育规模未达到饱和之前，增加一个学生并不会影响其他学生的学习，此时不需要增加投资扩建学校，因此边际成本为零。这时教育更多地表现出公共物品的特性，这时应当更多地加强政府的调控功能。但如果到学校上学的人数继续增加，学校终将饱和，从而影响到其它学生的学习，这时，或者限制更多的学生接受教育，使教育在某种意义上具有了效用的可分性；或者追加投资扩建学校，使边际成本上升，从而导致教育具有效用的竞争性。这时教育又更多地表现出某些私人物品的特性，这时应当更多地通过市场的作用来加以调节。同时，不同的教育领域，情况又极其不同。其中义务教育是人人都必须接受的，只有经历了这样一个教育阶段，个人才能服务社会、实现自我价值。因此，在义务教育阶段，应当更多地体现实质上的社会公平，使人人都接受一种条件基本相同的教育。所以教育的供给在更大程度上只能依赖于政府。而义务教育以外的其它各级各类教育，如职业教育、高等教育等，并不是社会成员普遍享有的，在这里，所谓的教育公平主要体现为一种形式上的社会公平，即机会均等。机会均等保证受教育权利分配上的程序平等，并不保证结果的平等。一个人获得了上学的机会就意味着会相应地排斥另一个人的上学机会，教育在一定程度上会表现出一种排他性。又由于获得上学机会的人会比没有获得上学机会的人有更多的发展机会和更好的职业前途，因此在这种情况下，由他们自己承担一部分培养成本就是合理的、公平的，像义务教育那样免除学费反而是不合理、不公平的。

　　六、面对悄然发展的教育市场

　　中国教育背负着太多的传统，“传道、授业、解惑”；“立德、立言、立名”的惯性依旧在强烈地影响着我们的价值选择。近百年来的现代教育发展又积累了太多的工业文明烙印，理性、权威、塑造、训练似乎就是教育的代名词。现在，它已经难以承受这一重负了。一个庞大的市场体系将迫使我们重新审视我们对教育的理解。

　　当中国教育界还在热衷于进行教育能否产业化、商品化的经院式讨论时，许多国家实际上已经把教育看成是一种服务产业，把教育产品看成是介于公共物品和私人物品之间的准公共物品，用一种非市场提供与有限市场调节相结合的提供方式有效地解决了这一问题。已经有不少wto成员国把开放教育市场列入了自己的承诺表。其中承诺开放初等教育服务的国家为26个；承诺开放中等教育服务的国家为28个；承诺开放高等教育服务的国家为25个；承诺开放成人教育服务的国家为23个；承诺开放其他教育服务的国家为9个。

　　更多的国家虽然没有对教育业的开放贸易做出上述承诺，但通过对教育服务提供方式的实质性规定，实际上也在不同程度地开放教育市场。根据《服务贸易总协定》的规定，服务贸易通常以如下4种方式提供，它们适用于所有国际服务贸易。这4种提供方式分别是：跨境交付；境外消费，；在服务消费国的商业存在和自然人的流动。目前，wto成员国中对跨境交付的教育服务方式没有限制的国家有81个、有限制的9个、不作承诺的10个；对境外交付方式没有限制的国家有92个、有限制的3个、不作承诺的6个；对商业存在服务方式没有限制的国家有77个、有限制的18个、不作承诺的5个；对自然人流动服务方式没有限制的国家有90个、没有限制的6个、不作承诺的5个。以上情况说明，在世界范围内，教育正在向开放贸易的趋势发展，从基础教育一直到高等教育和成人教育，市场都在不同程度地介入并产生影响，一个世界性的开放的教育大市场正在悄然发展。对此大多数国家都采取了较为积极的态度，并且其中已不乏捷足先登者。如澳大利亚的教育通过产业化并致力于向世界各国开拓市场，现已成为国内名列第三的支柱性产业。

　　把教育看成是一种服务业，一种可以交易的服务产品，这意味着庞大的现行学校体系运行方式将被彻底改变。在我国，多年来形成的一个观念认为，教育是一种国家的权力和责任，国家根据社会发展的需要举办学校教育机构，发展教育事业。在这种情况下，受教育对一个个体来说，基本上是一件被动的事情，是一个通过教育被动接受社会选择的过程。受教育者自己并没有选择的机会和可能。而今天，会有越来越多的人愿意为自己或自己的孩子而投资教育，教育资源的配置将迅速市场化，人们将更重视教育的效率，使教育资源配置更趋合理化。每个学习者或其家长都将变被动为一种积极主动的选择，他们是这场贸易的消费者，因而有权选择和获得满意的教育服务。这就在学校、教师与学生或其家长之间形成了一种全新的权利与义务关系：作为消费者一方，学习者或其家长有权根据自己的需要和满意度来选择某类学校、某类教育形式、甚至选择某位教师。与之相对，学校和教师作为这项服务贸易的提供者，有义务按照国家的教育标准和自己对学习者的承诺，来提供合格的教育服务。因此，在不久的将来，学习者或其家长自己来规划真正适合和有利于自己个性发展的教育目标和教育形式，精心选择适合自己的教育消费类别、水平和品位，从而获得自己真正需要而且有效的教育服务，这可能是每个学习者和每个家庭在进行教育投资时都会反复考虑的事情。这就需要明确地树立一种新的教育服务与消费的理念。而作为教育的提供者，则应想方设法地提高教育的服务质量和品位，满足消费者的需要。

　　在这样一种严峻的形势下，中国教育要做出什么样的应对，会呈现出什么样的图景，现在人们还很难预料。但可以肯定的是，传统的以应试为基本取向的教育观念和教育制度都将受到彻底冲击，传统的学校界限将被打破，教育的形式、内容、方法都将发生根本性的变化，人们的不同需求将对教育发生更深刻的影响。一种多元化的、更灵活的教育制度将会替代现行的选拔性教育制度，向每一个学习者提供更多的发展可能性；回归教育、继续教育将获得更大的发展空间，向不同需求的人提供更多选择的可能性，中国教育将从终生教育的角度对自身进行观念和制度的创新；中国的教育市场将会吸引越来越多的国外教育资源流向国内，从而大大提升中国学校的市场竞争力，给中国教育的发展带来新的机会……

　　似乎可以这样说，挑战将给相对封闭的中国教育带来契机，促使中国教育更快地融入一个世界性的教育大市场。但在登上这个大舞台之前，我们可能还要经历各种磨难。

　　参考资料：

  1.可以说，这一争论具有国际性。今年7月29日在泰国宗滴恩结束的由教育国际召开的全球教师会议上，1300多名与会代表对教育产业化和私有化问题展开激烈争论。会议最终对此表示了极大的担忧和反对。会议的决议要求向所有人提供公立教育，并且坚决拒绝将教育商业化。
  2.在国外，许多研究者把第三部门看成是解决社会现代化发展问题的一种制度创新或组织创新。美国学者莱斯特•萨拉蒙认为：“这一现象无论规模还是范围都是非常大的。的确，我们是置身于一场全球性的‘社团革命’之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。 其结果是出现了一种全球性的第三部门，即数量众多的自我管理的私人组织。他们不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标。这些团体的激增可能永久地改变了国家和公民的关系，它们的影响已经远远超过了它们所提供的物质服务。”见莱斯特•萨拉蒙：“非营利部门的兴起”，载何增科主编：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版，第243—256页。
  3.在计划体制下，这种市场之外的资源配置机制主要是指政府。但是政府不能做无米之炊，它所提供的物品并不是凭空而来的，也需要投入资源。政府的资源主要来自税收，税收是强制性的，每个公民都要依法纳税，否则就要受到政府的制裁。但是，纳税人也享受了政府提供的公共物品，而这些公共物品正是用税收来提供的，因此纳税人并不是无偿的。
  4.〔美〕詹姆斯•m•布坎南：《民主财政论——财政制度和个人选择》，商务印书馆 1993年版，第20页。
  5.康晓光：《创造希望——中国青少年发展基金会研究》，漓江出版社、广西师范大学出版社1997年版，第606—608页。
  6.当然，并非所有的署名公益行为都属于市场化的行为，其中有纯粹处于公益新而无条件行善者，对于这些人，社会应当无条件地予以褒奖。也有两种情况兼而有之者。


　　本文原载于2002年《教育研究》

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