商业银行审计指南|商业银行审计的变化与挑战

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 2001年12月11日，中国正式成为世界贸易组织（wto）成员。加入wto后，我国金融服务市场将在业务、地域和股权限制等方面对外资金融机构逐步放开，国外金融经营理念和金融制度、金融工具、金融技术对国内金融机构的冲击和影响加剧，以利润和人才为核心的金融竞争日趋激烈。传统金融审计依赖的金融环境发生剧烈变化，推动着金融审计工作也在不断创新和深化。具体说来，金融审计将呈现以下四大变化：
一、审计主体的变化
为应对入世的挑战，必须按照现代企业制度的要求，把国有独资商业银行改造成治理结构完善、运行机制健全、经营目标明确、财务状况良好、具有较强国际竞争力的现代金融企业。其重点就是对四家国有商业银行实施股份制改造，建立起高效的公司法人治理结构，并解决长期困扰银行业发展的资本金不足问题。这势必将对金融审计环境提出新的要求，并推动金融审计格局出现新的变化。
* 金融企业改制的背景。我国四大国有商业银行——金融审计的主要对象­——和其他国企一样，也存在能够“做大”却难以“做强”的问题，主要表现在资产规模与经营指标不平衡, 银行资产规模大而经营指标差。国有银行之所以能够“做大”，很大程度上得益于金融政策、中国经济的持续快速增长及高储蓄率等因素。但四大国有商业银行存在着严重的制度性缺陷：一是“一股独占”，100％由政府拥有；二是仍然保持准行政机构的性质，没有建立有效的治理结构；三是业务工作往往被要求符合于行政目标；四是在相当大的程度上采取所谓“官本位的激励方式”。在这种情况下，国有银行必然存在效率低、盈利水平差、资产质量低下的突出问题。要解决“做强”的问题，必须从体制和机制上对国有商业银行进行彻底改革，实现真正的商业化经营。只有按照现代企业制度要求，对国有独资商业银行实施改制，才会有利于提高资金配置效率，增强防范和化解金融风险能力，促进国家金融安全。对此，2002年全国金融工作会议明确提出，具备条件的国有独资商业银行可改组为国家控股的股份制商业银行，条件成熟的可以上市。
目前，四大国有商业银行改革正在围绕改革国有独资产权制度、建立健全法人治理结构、补充资本金等方面紧锣密鼓地进行。在2002年12月举行的“中国：资本之年”论坛上，工、农、中、建四大国有商业银行均表示将加快推进综合改革，进一步按照现代企业制度的要求，把国有商业银行办成现代金融企业。加快推进国有商业银行综合改革条件已经逐步成熟，首要任务就是积极推进国有商业银行的治理结构改革，前期目标应该是进行股份制改造，实行股权多元化，采取多种途径补充资本金，增强资本实力，在此基础上要建立符合现代企业制度要求的公司治理结构，有的甚至列出股票上市时间表。2002年香港中银成功重组上市，其治理机制国际化，经营管理效率明显提高，体现出规模效应和整体竞争力，为国有商业银行的股份制改造和上市提供了宝贵经验。
* 金融企业改制对审计的新要求。金融企业改制对金融审计的影响不能忽视。根据《审计法》规定，对国有金融机构资产负债损益的审计监督由国家审计机关具体实施，其职权设定的理论依据是代表国家对国有资产经营活动实施监督。但是，当国有商业银行资本改制后，无论国家是否控股，由国家一个股东委托或授权审计显然不合适。再者，国家审计目标在于金融机构资产负债损益的真实、合法、效益，而对一般股东而言，能够及时获取金融机构准确完整的经营信息更为重要。银行是一个公共性极强的机构，在投资人、存款人和其他相关利益人与银行之间存在信息不对称的情况下，让商业银行披露重大信息，有助于投资人维护自身权益，而目前“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”（《审计法》第36条）远远不能达到上述要求。事实上，商业银行进行信息披露也是加入世贸组织对透明度原则的要求。在此背景下人民银行于2002年５月发布了《商业银行信息披露暂行办法》，要求除城市商业银行之外的所有境内商业银行在每年４月底之前公开披露其财务会计报告、各类风险管理状况、公司治理信息和年度重大事项等主要信息。银行披露信息的真实性亟待审计确认。
* 金融企业改制后的金融审计格局。除银监会行使正常的商业银行监督和管理职能外，金融产权主体的多元化必然带来审计主体的多元化。一方面，社会审计中介组织将更多介入对金融企业的审计业务，其重点是对被审计单位会计报表的合法性、公允性及会计处理方法的一致性独立地发表审计意见，以加强和完善商业银行经营信息披露。另一方面，由于金融的现代经济核心地位，国家审计仍将在较长时期内发挥重要作用。根据《审计法》的有关规定，国务院有权决定是否对国有资产占控股地位或者主导地位的企业进行审计监督，金融关系国计民生，必要时应当组织国家审计机关对金融机构直接实施审计。审计机关应当加强与银行监管部门、证券监管部门的合作，严格规范项目立项和审计程序，结合不同时期金融中心工作制定审计目标，确定审计重点，探索审计方法，有效开展审计。国家审计机关应当注重从加强金融宏观管理的角度提出审计意见和审计建议，确保国有资本的保值增值，同时依法对独立进行社会审计的中介机构进行审计业务质量检查。
二、审计目标的变化
审计总的目标是监督财政财务收支的真实、合法和效益，但不同时期审计侧重点会有所不同，审计目标应随审计环境变化不断演化。如西方国家审计目标就经历了一个由单纯的财务合规性审计到20世纪40年代以来合规性审计与“三e”审计并重，以及现在以绩效审计为主的发展过程。目前，广泛开展绩效审计的国家不仅包括美国、加拿大、英国、德国、日本、瑞典、挪威、荷兰等西方发达国家，一些亚美国家的政府审计机关也相继开展了绩效审计，其中有的国家和地区政府审计机关还总结出一些相对成熟的绩效审计方法和规律，例如印度、巴基斯坦、新加坡、马来西亚和香港等。绩效审计的比重在这些国家中正在逐年增大，如英国审计署和加拿大审计长公署每年的项目计划，绩效审计大约占总审计数的40%，美国国家会计总署绩效审计比重更高，达到85%以上。可以说，现代审计是以绩效审计为中心，财务审计与绩效审计并存发展的时期。

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