【严格实行土地什么管制】评严格实行土地管理问责制：负总责意味着啥

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从去年下半年起，一个新词——“负总责”，渐渐地流行开来，如今已成为土地新政中频频使用的一个关键词。     这个关键词出自于2006年的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，文件明确提出，地方各级人民政府主要负责人要对本区域内的耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。

    请注意，这里的用语不是简单的“负责”，而是“负总责”。加了一个“总”字，容涵的意义一下子大为丰富。因此，很有必要对“‘负总责’意味着什么”，作一番认真而深入的讨论。

    那么，“负总责”究竟意味着什么呢？我们认为，实际上体现了中央历来所强调的严格土地管理、合理用地的基本要求，体现了近几年中央加强土地调控的要求。例如，按照国务院文件的规定，各级人民政府主要负责人不仅要对审批用地负责，还要对所有实际发生的用地负责；报国务院批准城市建设用地审批方式调整后，省级政府还要对城市建设用地负总责，等等。可以看出，“负总责”意味着领导责任落实到人，意味着各级人民政府主要负责人要对本地土地管理和利用的情况全面负责，同时也意味着，对这些政府“一把手”的负责情况，作全方位的考核，实行严格的问责制度。

    第一责任人负总责，是一个制度性要求，是由土地管理工作在全局中的特殊重要性决定的。土地资源问题关系经济社会的可持续发展，关系民族生存根基和国家长远利益，是“强国富民安天下”的大事。当前，中国又处在发展的重要战略机遇期，土地资源供需紧张的矛盾将长期存在。无论13亿人口的吃饭问题、农民的长远生计，还是工业化、城市化的推进，实现经济社会又好又快的发展，都与土地管理和利用息息相关。在土地问题上的任何一个大的闪失，犯下的都可能是不可改正的历史性错误。正如一位省长所说的，在土地问题上不负责任，就是对历史不负责，对人民不负责，对国家粮食安全不负责，对自己不负责。这样一件在全局举足轻重的大事，由地方各级人民政府“一把手”来负责任，是完全有必要的，也是这些领导同志光荣的职责。

    负总责，不是从人治出发，而是法治的要求。它的实质是要通过特定内容的责任制度，制约和规范政府行政长官的权力和行为，最终达到依法行政，科学、高效管理土地的目的。现代社会要求权责一致。在位者不可卸责，第一责任人尤其不可卸责。如果你不想负责，你就要从那个负责任的位置上下来。对政府领导来说，行政负责和问责的机制，虽然约束了行政的自由裁量权，但比较起过去不受制约的权力和不需要负责的权力行为来说，问责制将权力与责任追究挂钩，无疑是现代民主政治的进步，是政治文明的进步，这实际上也是对领导干部的一种保护。今天的政府不再是旧式的官衙，而是“权由民所授”、“权为民所用”、“利为民所谋”的法治政府、服务政府、责任政府，法定责任应尽必尽。实行这种问责制，正是“有权必有责，用权受监督”的执政理念的体现，是建设民主政治和责任政府的必然要求和必经之路。

    负总责，就是逼着地方各级人民政府在发展中自觉地实行节约资源的基本国策，自觉地落实科学发展观，自觉地处理好当前利益与长远利益、整体利益与局部利益、保护资源与保障发展之间的关系。负总责，也将逼着地方各级政府领导扭转政绩观——经济发展不是“gdp唯上”，社会经济和谐、又好又快地发展才是衡量政绩的根本标准。说到底，“负总责”的制度有利于一个地方的科学发展，也有助于领导干部的科学施政。对于各级政府负责人来说，实行最严格的土地管理制度，确保政令畅通，是一项政治责任，是一条政治纪律，来不得丝毫的含糊。只有自觉地担当起负总责的责任，才算得上懂政治、有能力、够水平，才能真正促进地方经济发展，造福一方。

    可喜的是，近年来随着科学发展观日益深入人心，随着土地市场治理整顿的开展和国家严把土地闸门政策的实行，各级政府对土地问题的认识越来越深刻，依法管地用地、科学发展的意识明显增强。总的说来，管地用地秩序已经大为改观，各级领导头脑中严格管理土地这根弦越绷越紧。当然，科学的发展观、用地观，不是一两天就能树立起来的。目前，还是有一些地方政府领导对“负总责”的制度安排“很不适应”。这一方面说明我们的一部分政府官员对自身职能的定位认识不足，旧体制下“位高权重责任轻”甚至利用权力寻租、与民争利的陋习依然存在，对土地这个现代化进程中带有全局性、战略性的重大问题缺乏应有的政治觉悟。另一方面也暴露出我国长期以来政府管理中权责不对应的弊端。事实上，尽管我们不乏责任追究机制，但这种机制还不能完全到位，执法软、查人难的“老大难”问题长期存在。为什么在国家高压态势下，有些城市违法违规用地的情形依旧触目惊心？有专家一针见血地指出，“法不责众，政府问责的缺失，才是重要根源。”

    让地方各级人民政府主要负责人对土地管理和利用负总责，对政府领导来说，无疑是多了一重强力约束。过去，“发展是第一要务”往往成为地方政府土地违法的托辞。由于发展观或政绩观的偏误，有的地方政府领导暗里对土地违法违规采取默许、放任甚至支持的态度，明里却将土地管理上的失职一推了之。今天，谁也不能再这样轻松地拆招卸力了。因为，一旦出现土地违法违规问题，首先要追究的不是别人，正是政府的主要负责人。

    当然，土地违法现象是经济社会矛盾的集中反映，其中有法治不力以及财税体制、土地管理制度缺陷的因素，出了问题，不能把板子全打在政府主要负责人的身上。政府主要负责人“负总责”，决非一个人负责，有关决策层、执行部门，都要扛起自己的责任来。但这并不意味着可以不设“第一责任人”，可以不讲个人责任。事实上，在同样的条件下，因地方政府主要负责人态度和行为的不同，土地管理和利用效果也大不相同。

    值得注意的是，在土地管理责任制度上，我们已经建立了一个新的平台。国务院2006年31号文不仅提出严格实行问责制，明确了以各地实际耕地保有量和实际新增建设用地面积作为对地方责任目标的考核依据，同时按权责一致的原则，调整了城市建设用地审批方式，把过去由国务院审批以及城市可以自行确定的建设用地审查内容，集中到省级部门审核。也就是说，在国务院批准的城市建设用地审批中，增加了省级审批把关环节，加大了省级政府的责任。省级政府由过去上报材料的“二传手”，变为对城市建设用地负总责，而中央部门则淡化审批权力，强化监管职能。与此同时，还要求充分发挥国家土地督察机构的作用，严肃惩处土地违法行为。这一系列联动式的政策安排，将使土地管理问责制显示出更实在的政策效应。

    当然，问责制的构建，是一个过程。合理配置和划分行政权力、完善问责制本身的结构和内容、强化责任落实机制，都是问责制度良性运作的必要条件。责任明确了，对于不负责任的行为能不能追究到底，是对问责制度和机制的严峻考验。我们并不指望通过一纸文件达到理想的目标，但坚持正确的方向至关重要。一个只顾眼前不顾长远的政府，绝不是负责任的政府；一个只顾眼前不顾长远的干部，绝不是一个称职的干部。我们相信，地方各级人民政府主要负责人，一定能切实地对土地管理和利用负起总责来，创造依法管地、科学用地的新局面。

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