广西会计网|广西推行会计集中核算制的经验探索

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［摘要］广西各级地市县行政事业单位正在建立的“会计核算中心”正是集中核算制的典型模式，具体操作程序可概括为四个字:设、统、集、建。广西推行会计集中核算制过程中存在的问题:会计委派工作发展不平衡,委派会计职责不明,配套措施滞后,监督难以完全到位。对广西推行会计集中核算制的建议:把握好会计核算中心的定位,被核算各单位切实克服本位主义思想,及时进行旧体制、旧制度的废除,完善相关配套制度,将会计核算中心与政府采购制度有机地结合起来。 


    ［关键词］广西；集中核算制;会计核算中心;委派制 

    广西区人民政府办公厅于２０００年１２月转发了自治区财政厅、监察厅联合制定的《关于认真开展会计委派试点工作的意见》。从此,广西的试点工作由自发阶段步入有序、快速发展阶段,截止２００１年１０月底,有７个县市、１２３个乡镇成立会计核算中心(以下简称中心),纳入中心的单位达１５３７户,集中到中心的会计人员达５０８人,会计核算中心的运行取得了明显的效果。 

    集中核算制是指由财政部门对党政机关、企业事业单位及乡镇集体企业和农村集体经济组织等单位委派会计负责人、会计、出纳、财务总监或财政稽查员。比如上海、四川、广东、辽宁等省市的某些地(市),委派下去实际上只是一种虚派,只发委派证书或收回会计人员工资,其编制人事关系留在受派单位,这样导致受派会计不安心工作,也不利于财政部门监督,也就起不到委派应有的效果。而集中上来的基本运作方式为:在财政部门设立会计核算中心,由中心对各预算单位的财务收支进行“集中管理、统一账户、分开核算”和会计档案保管。目前,广西各级地市县行政事业单位正在建立的“会计核算中心”正是集中核算制的典型模式。 

    一、广西推行会计集中核算制的程序 

    广西推行会计核算制的具体操作程序可概括为四个字:设、统、集、建。 

    “设”:对于纳入会计集中核算制的各单位不再设立会计机构和配备会计人员,只需一名兼职报账到核算中心报账,具体核算由核算中心负责。取消所属单位的银行存款账户,核算中心要在银行统一开设一个基本账户,统管单位的存款余额全部转入核算中心为其开设的内部账号,实行收支两条线管理。 

    “统”:纳入会计集中核算的各单位与会计中心签订委托书,确定委派、受托关系。同时,统一账户管理。所属单位的所有收入统一到核算中心,各单位上级主管部门的拨款及外单位划入的资金由银行自动记入核算中心账户,各单位预算外资金均先缴入中心账户,再由中心账户划解到财政集中专户,使用时由财政集中专户按规定返拨,实行收支两条线管理。 

    “集”:就是集中办理资金结算,会计核算和会计档案保管等业务,各单位的现金转账等资金结算,经费的拨入拨出等由单位指定人员到核算中心办理,单位经费支出和其他支出从基本账户核付。成立中心日以前的会计档案由各单位自行保管,成立核算中心日后的会计档案由中心统一保管。 

    “建”:就是建立严格的支出审批、凭证审核、现金管理、内部岗位责任等一系列管理制度,规范会计核算工作。但是成立会计核算中心以后,仍保持“三个不变”,即一是预算管理体制不变,年度经费预算仍由各预算单位编报;二是单位的理财机制不变,也就是资金的使用权和审批权仍在各单位;三是会计主体的法律责任不变,单位的各项收支仍由单位审批并承担相应的会计法律责任。 

    二、广西推行会计集中核算制取得的工作成效 

    (一)降低政府运行成本,转变政府工作作风 

    成立中心以前,广西各地乡镇里的“七站八所”无论有多少工作人员,均要指定一名同志兼出纳一名同志兼会计,有些站(所)才一两个人,自然就有人身兼数职,工作压力非常大。尤其是会计人员,由于近些年来财经知识更新较快,每年财政部门都组织培训,进行后续教育,不管站(所)里有没有经费都要参加,否则不予通过年检。乡镇几十个部门,上百人集中到县里培训三五天,自然是一笔不菲的开支。如今,乡镇里的中心只需十个八个同志负责就够了。原来的会计人员从压力中解脱出来了,领导也好协调其他任务,每年还能省一些培训经费用来开展工作。如防城区财政局以往在工资发放上每年要投入大量精力,至２００１年２月底,仍欠发工资、保留补贴等历年总计４９１６万元。在２００１年３月１日,该区对县直４３个行政、事业单位试行集中核算后,不合理的拨款就大量减少,加上各单位应缴财政的资金通过“中心”直接划转,做到了及时、足额入库,财政可调度的资金明显增多,收支矛盾逐步缓解,２００１年底该区不仅基本做到工资按月发放,而且还补发了２０００年底前积欠的两个月工资,此举得到了人民群众的拥护。

(二)规范会计基础工作,提高会计人员素质 

    以前没有成立会计核算中心,原来县(市)乡、镇里的“七站八所”的会计工作尤其薄弱,会计人员变动频繁,货币资金管理混乱,白条抵库,公款私存的现象相当普遍,大量支出不填用途、无合法票据,无经办人员签章、无领导审批,多数单位长期不建账、不记账、不结账、不编报表,只有一本流水账。个别单位连流水账也没有,只保存了收支单据。收支单据保存不全,会计档案长期不整理、不进行规范的保管等现象屡见不鲜。会计人员无证上岗,很多单位都是由领导指定某一位同志兼职,单位没有专门的会计机构,业务素质良莠不齐的现象比比皆是。纳入统一核算后,中心的会计人员多数是采取公开考试择优录用的,一般都具有财会专业中专以上学历,上岗前还经过系统的财会业务知识和计算机操作技能培训,综合素质尤其是业务能力相对普遍提高。 

    (三)减轻农民负担,治理“三乱”现象 

    成立中心以前,群众对应交的税费不理解,有时同一个县的征收标准不一样,一些执收执罚单位违规操作,收费使用白条、甚至不开票,隐瞒、截留、坐支应上缴财政的资金。成立中心后,农民需要交的公粮、各项税费就不是由哪个部门说了算,而是由中心统一收取,公开收费标准,规范收费行为,让农民明明白白的交费,增强收费工作透明度,有效治理“三乱”现象(乱收费、乱罚款和各种摊派),从而减轻农民负担,密切党群关系。如宾阳县会计核算中心在审核试点单位２００１年１月至９月的会计资料时,发现县环保局、土地局、公安局等单位截留应上缴财政的资金１３６万元。 

    (四)从源头上杜绝公款吃喝、公款旅游等腐败问题 

    当前,有些预算单位领导不学习《会计法》,不了解财经纪律,出差住高级套间,三天两头进包厢,单位资金一半用在餐桌上;今天飞日本,明天到马来西亚,不管是不是工作需要,只要还有资金,港澳台新马泰处处留下腐败的足迹,挖空心思削尖脑袋从财政弄来经费,然后进行挥霍,严重败坏党和政府的形象。成立中心后,各预算单位不再设银行账户,中心严格按照有关财经制度的标准,各项支出必须经过中心仔细审核,凡是不符合财经制度的票据一律不报销。这样公款吃喝、公款旅游也从源头上得到根本解决。广西防城区峒中镇自２００１年３月１日成立会计核算中心后,３—９月全镇业务招待费比上年同期节减３０%左右。 

    (五)防止预算外资金失控,为政府加强宏观调控奠定基础 

    预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体,为履行或代行行政职能,依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取以及安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金,包括行政事业性收费、罚没收入、基金及附加收入等内容。但是,由于我们对预算外资金在思想认识上的偏差,长期以来,形成的“两权不变”观念根深蒂固,加上法规制度不健全和管理不到位,使得预算外资金在实际管理中遇到一些不容忽视的问题。有的单位越权设立收费项目,擅自扩大收费范围,自行提高收费标准;有的单位使用预算外资金比较混乱,支出的随意性很大,基本上领导说了算;有的单位坐收坐支现象时有发生,收入不入账,设立账外账,私设“小金库”和“公款私存”等违反财经制度的行为屡禁不止;有的单位擅自用预算外资金购买高档小汽车、高标准装修办公室和住房、公费出国旅游等等破坏党风廉政建设的行径难以得到有效治理。凡此种种,将实行“收支两条线”管理由中心加以管理,统一收取各种税费也不失为一种好办法。在乡镇、县成立中心,把所有行政事业单位的资金由“中心”管理,对不符合财经制度的支出坚决不予报销,有效管理预算外资金,给政府加强宏观调控奠定基础。如桂平市自２００２年８月市、乡(镇)两级设立财务核算中心,实行财务集中核算以来,不断理顺机制,规范运作,深化了财政制度改革,强化了财政资金监管。截至２００３年２月２８日止,全市共撤销统管单位银行账户４３０个(其中市直７０个,乡镇３６０个);市核算中心配备财务人员２２人,３０个乡镇核算中心共配备财务人员９０人,全市共裁减财务人员７９８人;全市存入核算中心账户资金１３２１万元;清理纠正账外运行资金７５ ３万元;退回不规范、不符合要求开支及原始凭证３２１张,金额６７ ５万元;制止不符合规定开支２７５万元。桂平市财政制度改革初战告捷。 

    三、广西推行会计集中核算制过程中存在的问题 

    广西推行会计核算制的效果显然是立竿见影的,但是如果不引起足够的重视,也会事倍功半,到头来甚至前功尽弃。因此笔者认为,广西推行会计核算制过程中主要存在以下几个方面的问题。 

    (一)少数部门和单位认识不到位,会计委派工作发展不平衡 

    一是少数部门和单位对会计委派有抵触情绪。会计委派是对会计人员管理体制的一种深层次改革,也是对财务管理体制的一种根本变革,必然会涉及到各个方面的利益,特别是制约和限制了单位负责人财务审批权力,触动了单位小集体利益。他们认为,人、财、物的管理是单位内部的事,实行会计委派制,削弱了他们手中的权力。二是个别财政部门的领导对会计委派存在糊涂认识,或是认为会计委派既不影响财政收入,又不涉及财政支出,无足轻重,可有可无;或是认为目前财政部门是社会的热点、改革的难点、矛盾的焦点,会计委派改革又涉及到方方面面的利益,怕捅“马蜂窝”,怕吃亏不讨好,寻求一种所谓的“平衡和稳定”。从而导致部门和部门之间、地区与地区之间会计委派工作发展不平衡。

(二)委派会计职责不明 

    虽然政府下文对委派会计的职责范围进行了规定,但在实际工作中存在不少问题;如一些单位虽然有了委派会计,但是原有的财务人员职责无变动,往往造成矛盾。 

    (三)配套措施滞后 

    会计委派到企事业单位后,开始按照有关的规定行使职权,但与委派人员利益相关的政策迟迟未出台。一是委派人员的性质不明确。目前,委派的会计大多来自社会的公开招聘,有的从各单位抽调的。但是他们究竟是国家的公务员,还是国企职工,至今还没有明确的规定。二是委派会计人员的工资待遇悬而未决。工资福利的高低直接关系到委派人员的切身利益,是由财政拨款,还是由用人单位支付,各地做法不一,影响委派人员的积极性。 

    (四)监督难以完全到位 

    集中核算中心的会计人员难以对核算单位的报账员送来的原始凭证的合法性、真实性进行审查,只能对经部门负责人签字后的凭证的合法性、真实性进行核实。如报账单位用合法票据虚列套取现金,核算中心无法控制等等,造成监督流于形式。 

    四、对广西推行会计集中核算制的建议 

    (一)把握好会计核算中心的定位 

    各级领导要给予高度重视,将会计委派制当作一项重点工程来抓,建立健全会计核算中心管理机构。中心在财政部门内部设立,中心会计人员的人事、经济关系与单位脱钩,由中心统一管理,中心受政府党委领导,只对财政部门负责,行使会计监督职能有了宽松的环境。委派会计没有后顾之忧,能够坚持原则,秉公办事,有效遏制“领导定调子,会计填数字”的尴尬现象。当前最迫切需要的问题是解决机构、编制问题,将中心的会计人员的人事、组织、工资福利关系等纳入财政部门统一管理,使会计人员有一个更有利的运作环境,让他们有单位归属,解除他们的后顾之忧,只有独立才能做到客观公正。财政部门要指定责任心强,精通业务的技术人员不定期地对中心的会计人员进行指导与监督,充分发挥中心的优势。 

    (二)被核算各单位切实克服本位主义思想 

    成立中心后,纳入核算的单位明显感觉到捉襟见肘,以前大手大脚花钱的习惯得到有效消除,单位里的每项开支都经过严格审核,超标的、不规范的票据一律亮红灯,不予报销。自然就有些单位认为设立中心,是财政部门揽权,剥夺了他们的财路,对中心工作不支持不理解。我们应该看到,进行集中核算的目的就是为了让纳税人的钱用到点子上,促使政府工作步入良性循环发展,而不是为了满足个别单位里个别人的私欲,人民公仆更不能享受特权。纳入核算的单位要切实深入学习“三个代表”,克服本位主义思想,以实际行动来实践“三个代表”,将“三个代表”的思想落到实处。 

    (三)及时进行旧体制、旧制度的废除,完善相关配套制度 

    按照“管得住,行得通,效率高”的原则,建立健全业务、人员、设备管理方面的各项规章制度。当前,要纠正一些不合理的规定和作法,尤其要纠正肢解单位资金审批权的作法,废止单位的专款开支或大额开支由政府领导审批的规定,要改进中心的业务操作规程,健全内部牵制制度。要完善岗位职责,健全工作纪律、工资福利、学习培训、岗位轮换、回避考核等制度,建立优胜劣汰机制,以规范中心会计人员的行为,提高他们的综合素质,激发他们的工作积极性。要建立计算机管理维护制度,保障会计电算化系统稳定、安全、高效、正常的运行。 

    (四)将会计核算中心与政府采购制度有机的结合起来 

    成立中心的目的主要是为了使各级政府的财经制度更加规范化。如果被核算单位随意弄来票据就可以报销显然是与成立中心的宗旨背道而驰的。因此,有必要将政府采购机制纳入中心进行统一管理,规定超过一定数额的大宗采购由中心通过公开招标的形式进行,所需款项由统一账户划给卖方。这样,就可以避免一些单位弄虚作假,也便于财政部门对固定资产进行监控。当然,中心的采购行为也要建立一套完整的机制加以监督,才使得政府采购制度得以很好的落实。

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